英国急需公共投资刺激经济 财政预算将重演“180度大逆转”？

英国执政党保守党和反对党工党在大选前公布的政策蓝图充斥着各种“宏大用词”。前者的宣言承诺“大胆行动”;后者提倡所谓的“证券经济学”。但他们缺乏细节，有一个很好的理由:这些数字没有形成一个可理解、有意义的模式。

其中最大的问题是英国正在深陷投资不足的困扰中。在7月4日英国大选后，无论哪个政党赢得选举，英国公共支出似乎都将下降。而且雪上加霜的是，企业指出也处于低谷。为了让国家摆脱投资危机，下一任执政党有一系列的选择以填补投资需求的巨坑，但这些财政政策有可能会适得其反。

英国经济因投资不足而疲软，公共投资水平低

2010年至2023年间，英国产出平均每年增长1.6%，远低于1979年至2010年间2.2%的增速。国际货币基金组织(IMF)预测，今年英国国内生产总值(GDP)将仅增长0.5%，而美国和欧元区的增长率分别为2.7%和0.8%。而且英国人均GDP现在低于2019年大选前。

这种停滞的关键原因是生产率的大幅下降——即每小时工作所创造的产出。伦敦经济学院的经济表现中心发现，如果按照1979年到2007年的趋势发展，现在的生产率要低26%，也低于美国、德国和法国。伦敦政治经济学院的研究表明，英国工人没有获得足够的资本投资——技术、培训和机器。换句话说，投资不足正在拖累英国经济。

商业投资约占GDP的10.5%，占英国当前支出的一半以上，低于当前的需求。公共政策研究所(Institute for Public Policy Research)的新数据显示，这在经合组织(OECD)的31个国家中排名第28位。伦敦政治经济学院发现，自1995年以来，政府投资支出占GDP的平均比例一直在2.5%左右，低于七国集团发达经济体3.4%的平均水平。更糟糕的是，现任政府制定的财政预测——反对党工党领袖凯尔•斯塔默(Keir Starmer)在很大程度上接受了这一预测——表明，公共部门投资实际上将从本财年占GDP的2.4%下降到2028-2029年的1.8%左右，这是财政研究所(Institute for fiscal Studies)最新公布的数据。

这一公共投资的降幅(约260亿英镑)与英国所需要的正好相反。英国国家基础设施委员会(National Infrastructure Commission)的一份新报告显示，伦敦的学校正在分崩离析，英国的交通网络需要220亿英镑进行升级。新政府还必须找到鼓励私人投资的方法。英国国家基础设施委员会称，到2050年，仅应对气候变化一项，每年就将花费350亿英镑的私人资金。

公共投资支出受限恐难解：“财政增收”——增税、借债困难

很可能由斯塔默领导的新政府将有两个自然的选择来处理这些问题:提高税收或增加借贷。政治宣言称，到2028-2029年，工党将从石油和天然气公司的暴利税和私立学校的增值税中筹集86亿英镑。但大约52亿英镑将来自减少避税——这一措施经常被提起，但很少被接任的首相实现。

这些收入甚至不足以支付工党每年约95亿英镑的支出计划，以支付诸如每周增加4万次手术、扫描和医疗预约等补贴措施，并创建一家“英国能源”公司，为可再生能源提供资金。而且，这也肯定不足以弥补保守党的决定，即未来大多数政府部门的每年将出现高达200亿英镑的公共支出缺口。包括卫生、国防和教育在内的“受保护”领域将获得现金注入，但这种财政严重紧缩仍将严重打击英国的公共服务。

斯塔默和可能接任的财政部长雷切尔•里夫斯(Rachel Reeves)承诺，“不会在财政丛林中猎杀巨兽”:所得税、公司税、增值税和国民保险。他们可以增加其他税收，比如资本利得税或遗产税，但他们的回旋余地有限。根据决议基金会的数据，这是因为现任政府已经颁布法令，到2028-2029年，每年增税230亿英镑。这将进一步提高英国的税收占GDP的比例，目前为36.5%，是1949年以来的最高水平。

借贷之路也充满了障碍。最大的问题是工党承诺遵守保守党的规定，即公共部门净债务占GDP的比例必须在5年滚动期结束时下降。目前，到2028-2029年，下一任财政大臣的额外借款能力不到90亿英镑。

上周五公布的官方数据显示，英国5月份公共债务占GDP比重升至1961年以来的最高水平，这加大了7月4日大选后英国下届政府面临的财政压力。

英国国家统计局的数据显示，不包括国有银行在内的公共部门净债务5月份升至2.742万亿英镑(约合3.47万亿美元)，占国内生产总值(GDP)的比重从上年同期的96.1%上升至99.8%。尽管5月份政府借款略低于预期，但仍出现增长，为150亿英镑。本财年头两个月的借款总额为335亿英镑，比上年同期增加了4亿英镑。

其他增加财政收入的可行选择

斯塔默和里夫斯必须避免像前首相利兹·特拉斯(Liz Truss)在2022年那样扰乱市场。但是，工党还是有余地来废除武断的债务削减规则，代之以一个既足够严格又足够明智的财政上限，使以投资为重点的借贷成为可能。有三个可行的选择：

第一个，也是最简单的，是针对“总体”公共债务，而不是“潜在”公共债务。前者对英国央行在其债券投资组合上的损失持更为宽容的态度。据高盛称，这将使下届政府获得近250亿英镑的额外借款。

第二种选择是引入“欧洲式的漏洞”。根据欧盟的新财政规则，若使各成员国政府如果把钱花在促进增长的投资上，就可以避开这些风险。问题在于，英国的财政空间是由独立的预算责任办公室(Office for Budget Responsibility)监管的——而预算责任办公室扮演着与德国宪法法院(Constitutional Court)类似的“扫兴者”角色，后者去年否决了政府的投资计划。

第三个、也是最激进的选择是，将目标对准“公共部门净值”。该标准使用公司会计方法来衡量国家资产和负债之间的差异。根据OBR的说法，使用这一指标将使斯塔默的财政火力比现在增加近七倍。

工党的宣言确实说过，目前的规定是“不可协商的”。但面对政府的现实，斯塔默和里夫斯可能会认为，财政180度大转弯带来约600亿英镑的额外支出，比长期投资不足、公共服务崩溃和经济停滞要好。