2019楼市政策大盘点：从优化走向平衡

本文转自微信公号“中指研究院”

2019年政策总结

2019年，我国房地产市场运行的政策环境仍然偏紧：中央聚焦房地产金融风险，坚持住房居住属性，不将房地产作为短期刺激经济的手段;地方因城、因区、因势施策保持房地产市场稳定。

01 调控政策整体偏紧，金融抑制、因城施策贯穿全年

✦ 中央长期坚持住房居住属性，不将房地产作为短期刺激经济的手段

2019年，1月份，在防范化解重大风险专题研讨班上中央提出要稳妥实施房地产市场平稳健康发展长效机制方案。

3月份，两会政府工作报告强调要落实城市主体责任，促进房地产市场平稳健康发展。两会前后，各省市陆续表态要稳妥实施“一城一策”方案，“一城一策”逐步成为更多地方政府落实主体责任的主要方式。一季度整体政策基调相对宽松，市场预期向好。

4月份，中央政治局会议重申坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，落实好一城一策、因城施策、城市政府主体责任的长效调控机制，会议对“房住不炒”的再次强调对向好的市场预期起到了“收”的作用。

7月份，中央政治局会议在重申坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位的同时，提出要落实房地产长效管理机制，不将房地产作为短期刺激经济的手段。此次政治局会议确定了三季度的政策趋严的基调，三季度市场整体调整预期进一步强化。

10月份，十九届四中全会在论述中国特色社会主义制度、国家治理体系和治理能力现代化时明确提出要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。

12月份，中央经济工作会重申坚持房住不炒，强调全面落实因城施策，稳地价、稳房价、稳预期的长效管理调控机制。同月，全国住房和城乡建设工作会议进一步强调2020年要着力稳地价稳房价稳预期，保持房地产市场平稳健康发展(上次会议的提法是促进房地产市场平稳健康发展)，并明确指出将长期坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位。同时韩正在住建部召开座谈会也再提不将房地产作为短期刺激经济的手段。年末中央三次重要的表态奠定了2020年房住不炒的主基调。综合来看，2019年在宏观经济整体承压、国际形势复杂多变的背景下中央坚持住房居住属性的定力仍然较强。

图：2019年中央历次大会政策基调

资料来源：中指研究院综合整理

✦ 各部门紧盯房地产金融风险，房地产行业资金定向监管全年保持从紧态势

2019年全年，中央层面针对房地产市场调控明确表态或出台相关政策的次数在57次左右(2017年为9次，2018年为33次)，较前两年有所增加。而从政策出台的部门来看，央行达到18次，银保监会在9次左右，两大金融部门政策出台或表态的次数占比接近总数的五成。这表明，2019年的中国房地产金融政策完全符合年初定下的“整体总方针不变”的政策基调，金融政策收紧是全年房地产市场调控的核心。

具体来看，一二季度，住建部适时预警地方房价波动、央行加强房地产金融审慎管理、银保监会及国家发改委分别对资金流向和企业发债用途进行了监管，共同构建房地产市场的风险防范机制。三季度以来，宏观经济下行压力加大，宏观逆周期调节背景下整体资金环境有所宽松。

然而，在货币政策保持流动性合理充裕、财政政策持续发力的同时相关部门针对房地产行业的资金监管并未弱化，涉房信贷仍保持收紧状态，充分体现了“不将房地产作为短期刺激经济的手段”的政策基调。特别是在数次降准、房贷利率挂钩LPR改革、地方专项债资金使用用途上更加强调金融监管、用途管控、预期引导，从而确保资金流向、房贷利率变化符合调控方向。

图：2019年相关部门对房地产金融监管的表态

图：宏观资金面与涉房信贷的阶段性关系

资料来源：中指研究院综合整理

✦ 地方因城、因区、因势施策保持房地产市场稳定

2016-2019年：累计超过128个地级以上城市(出台约550项)和73个县市(出台约73项)出台紧缩政策。2016、2017、2018、2019年各地紧缩性政策数量分别出台74项、245项、185项、116项，从月均政策出台数量看整体以下降为主。

单2019年政策调控变化来看，一季度地方政策适度进行结构性优化，但整体以“稳”为主。与一季度相比，二季度、三季度政策明显趋紧，紧缩程度自4月以来明显加强，政策数量前低后高、前稳后严。

二季度全国部分城市利率上浮水平止降回升、公积金贷款政策有所收紧，西安、苏州分别升级了限购、限售政策，合肥、苏州、东莞等地由于地市升温也及时收紧土拍政策。

三季度各地政策整体收紧的同时，上海、长沙、武汉、贵阳、东莞、株洲、徐州、扬州、嘉兴、任丘等地也适时优化公积金信贷政策及限购政策以更好满足部分自住群体的购房需求。

四季度与二、三季度相比，政策强度有所减弱，部分定向优化政策延续三季度末趋势，粤港澳大湾区、深圳、广州(广州南沙、广州黄埔、广州花都)、佛山、天津、南京六合、南京溧水、成都高新南区、三亚、徐州、扬州、清远等地适时针对特定居民优化购房政策、信贷政策、税收政策支持合理自住需求。整体来看，2019年地方房地产市场调控仍然偏紧，但各城市间、城市内部各板块之间的政策分化更加明显，地方因城、因区、因势综合施策保持房地产市场稳定。

图：2016-2019地方出台调控政策数量分布(收紧)

图：2016-2019出台限购及限售政策城市分布

表：2019年部分政策收紧的城市

表：2019年部分城市政策微调保障自住群体购房需求

资料来源：中指研究院综合整理

02 供应端政策持续发力，基础制度更趋完善

✦ 继续强化住房保障体系建设

第一，住房制度成为国家制度建设框架内容。十九届四中全会在论述中国特色社会主义制度、国家治理体系和治理能力现代化时明确提出要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。这是中央继2017年十九大提出该说法后的再次重申，新形势下的住房制度将是国家治理体系和治理能力现代化的重要表现。

第二，加快推动住房保障立法。年初，两会政府工作报告提出要改革完善住房市场体系和保障体系。年末，住建部明确将推动住房保障立法，目的在于明确国家层面住房保障顶层设计和基本制度框架，为规范保障房准入使用和退出提供法律依据。由此可见，住房市场两大体系中的保障体系将在未来的房地产市场运行过程中发挥重要的平衡作用。

第三，继续因地制宜发展共有产权住房。2019年，是共有产权住房在供给上取得重大突破的一年，共有产权住房已成为部分大中城市地方政府解决夹心层住房问题的重要途径，特别是以北京为代表的共有产权住房集中供应区将对市场的刚性需求形成明显的“引流”。住建部也再次强调要总结北京、上海共有产权住房试点的经验，鼓励人口流入量大、房价较高的大中城市，结合本地实际发展共有产权住房。

第四，保障住房租赁房源供给。截至2019年，针对租赁住房市场建设已经在土地供应、房源转化、财税激励、融资保障等方面逐步形成了体系化的支持机制。财税激励方面，财政部、住建部两部门公示了2019年中央财政支持住房租赁市场发展试点入围城市名单，通过财税激励能够更好地推动各主体向市场供应租赁房源。房源转化方面，自国务院于2016年出台“允许将商业用房等按规定改建为租赁住房，土地使用年限和容积率不变，土地用途调整为居住用地，水电气执行民用价格”的相关规定后，可“商改租”的城市名单进一步扩围，南宁、广州、柳州等地在2019年也出台允许符合条件的商业用房改建租赁住房的相关规定。

表：中央财政支持住房租赁市场发展试点入围城市名单

表：部分已出台允许商办改住房租赁政策的省市

资料来源：中指研究院综合整理

✦ 允许集体经营性建设用地直接入市

2019年以来，中央“一号文件”、两会政府工作报告均指出将全面推进农村集体经营性建设用地入市改革，加快建立城乡统一的建设用地市场。最重大的突破在于修改后的土地管理法删除了原土地管理法第四十三条“任何单位和个人建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定。这意味着我国正式从全国层面打通了农村集体经营性建设用地直接进入市场的法律障碍。此外，《中华人民共和国土地增值税法(征求意见稿)》已将出让、转让集体土地使用权的建筑物及其附着物纳入征税范围。集体经营性建设用地入市流转的税收机制进一步健全，庞大的集体土地资源将在符合规定的条件下进一步有序释放。

表：土地管理法部分修改内容

图：农村集体经营性建设用地入市影响

资料来源：中指研究院综合整理

✦ 调节土地一级市场供地节奏，提高土地二级市场再配置效率

土地一级市场方面，自然资源部已于年初印发通知要求各地加快批而未供土地处置。4月份又要求各地2019年要根据商品住房库存消化周期调节宅地供应节奏(库存消化周期6个月以下要显著增加并加快供地、12~6个月要增加供地、18~12个月要维持供地持平水平、36~18个月要适当减少供地、36个月以上应停止供地)。土地二级市场方面，经过两年的试点实践，2019年国务院在原国土资源部印发的《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》的基础上，正式发布《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》。意见提出要建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场，推动一、二级土地市场协调发展。此外，11月我国土地增值税法征求意见稿拟将转让土地使用权的适用税率由11%调整为9%。整体来看，通过搭建全国性的土地信息平台和交易平台，以及确实降低过程税赋有利于实现土地二级市场供需双方的更高效匹配，进一步盘活建设用地二级市场存量土地，使土地资源向优质企业转移，加快房源上市节奏。

03 提高新型城镇化质量，打造更加坚实的城市基本面

2019年，我国区域协调发展、户籍制度改革、人才引进、老旧小区改造、交通强国等方面的政策陆续发布并实施，未来的房地产行业将具备更高质量的城市基本面。

✦ 推进优势区域、优势城市特色化发展

区域层面，中央经济工作会强调要加快落实区域发展战略，完善区域政策和空间布局，发挥各地比较优势，构建全国高质量发展的新动力源。年初国家发改委已就培育发展现代化都市圈出台指导意见，指出城市群已成为中国新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。各城市群加速出台规划、实施方案，《粤港澳大湾区规划纲要》 、《关于贯彻落实<粤港澳大湾区发展规划纲要>的实施意见》、《广东省推进粤港澳大湾区建设三年行动计划(2018-2020年)》、《河北雄安新区总体规划(2018-2035年)》、《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》陆续印发。长三角一体化发展上升为国家战略并召开协调会，城市名单进一步扩围。中国自由贸易试验区新增上海临港新片区，并在山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江六省设立自由贸易试验区。截至目前，中国自由贸易试验区已增至18个。此外，湖北、江西、北京、上海、武汉、长沙、青岛、嘉兴等省市乡村振兴战略规划已于2019年陆续发布，城乡协同发展加速推进。

重点城市发展方面，国务院支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区，明确提出到本世纪中叶将深圳建设成为竞争力、创新力、影响力卓著的全球标杆城市。在我国新一轮城镇化推进过程中，国家更加注重从顶层设计层面打造区域、城市发展样板，发挥示范集群效应。

总体来看，结合习近平总书记近期在《求是》发表的文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》的基调，未来经济发展条件好的地区要承载更多产业和人口，中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力进一步增强，但北京、上海等特大城市仍然要根据资源条件和功能定位合理管控人口规模。

✦ 逐步放开落户，人口迁移进入新一轮活跃期

2019年，具有全国统筹、顶层设计性质的落户方案正式出台，政策放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制。一是将重点推进已经在城镇就业的农业转移人口的落户，二是全面放开省会及以下城市对高校毕业生、职业院校毕业生、留学归国人员的落户限制。基于中央政策导向，海南、山西、石家庄、兰州、重庆、郑州、西安、常州、宿州、洛阳等省市基本全面取消或放宽落户限制。从时间节点看，2020年是检验我国“三个1亿人”战略成效的关键年份，各省、各市的户籍制度改革将继续大力度推进，落户放开、放宽逐渐成为常态，各城市间的人口迁移进一步活跃。

图：中央数次发文推动户籍制度改革

图：以户籍制度和公共服务牵引区域流动

资料来源：中办、国办《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》

✦ 招才引智，提高城市人力资源存量

近年来，我国多数城市均已出台不同力度的人才引进政策，截至目前已有超过100个城市发布人才政策。2019年，地方又迎来新一轮人才政策密集出台期。目前，人才引进已成为城市发展的新常态。部分城市通过人才引进，将进一步提升人力资源总量、优化人才梯次结构，城市综合实力将明显增强。但值得注意的是，经过近三年多轮、多城人才政策的实施，政策效应已开始逐步减弱，长远来看城市对人才的吸引力仍将回归产业实力等城市基本面。

✦ 加大力度建设交通强国

2019年，国务院发布《交通强国建设纲要》，提出到2035年要基本形成“全国123出行交通圈”(都市区1小时通勤、城市群2小时通达、全国主要城市3小时覆盖)。从未来的趋势来看，交通建设将是我国城市群、都市圈实现更加紧密联结、高效发展的重要依托。以都市圈发展趋势为例，未来国家新型城镇建设重点任务就是要推动超大特大城市产业和人口向一小时交通圈地区扩散，而要实现产业及人口扩散的前提就是要形成有利于降低发展成本的交通基础设施载体。

✦ 加强存量住房改造提升，推动老旧小区改造

2019年全国棚改计划新开工289万套，1~11月，已开工315万套，占年度目标任务的109%，完成投资1.16万亿元，相关指标与2018年度相差较大，2020年棚改或将进入收尾阶段。与此同时，政策针对城镇老旧小区改造开始发力。三季度，政治局会议强调实施城镇老旧小区改造。随后财政部、住房和城乡建设部印发专项资金管理办法首次将老旧小区改造纳入支持范围。从数据上看，城镇老旧小区改造量大、范围广，根据官方的数据，截至2019年5月底，全国需要改造的城镇老旧小区约17万个，涉及居民上亿人，将拉动万亿元级投资需求，需要社会资本的积极参与。值得注意的是，与棚改不同的是，老旧小区改造涉及到的拆除重建类相对有限，综合整治类、微改造等城市更新业务将会有较大发展空间。

表：2019年公布老旧小区改造计划部分地区

资料来源：中指研究院综合整理

总体来看，近期房地产市场保持以稳为主正是基于2019年保持楼市调控定力、各地因城施策取得的积极效果。一方面，房地产金融抑制政策贯穿全年，这为部分城市实施定向微调、保障合理住房需求提供了坚实的基础。另一方面，相较于2018年，随着各地市场形势的分化，2019年因城施策进一步深化，这在一定程度上保障了市场的整体稳定。

2020年政策展望

展望2020年，房地产调控将注重多方面的平衡：

第一，张弛有度确保宏观经济稳定与房地产市场稳定实现较好的平衡。未来，我国房地产市场运行面临的政策环境仍十分复杂。货币政策仍需要保持流动性合理充裕、财政政策也需要有更加积极的发力。然而，房地产行业是整个宏观经济重要的组成部分，作为资金密集型行业，房地产对货币、财政等金融政策又十分敏感。因此，在继续强化货币、财政政策逆周期调节的过程中，房地产金融相关政策也将更加注重预调微调保持宏观经济稳定与房地产市场稳定之间的平衡，综合运用多种工具对房地产融资进行逆周期调节。

第二，因城、因区、因时施策，实现保障自住群体购房需求与抑制非理性需求的平衡。一方面，在市场整体进入平稳运行阶段后，仍然需要保障部分群体合理的首套自住购房需求，同时降低购房压力。另一方面，此轮房地产政策城市间松紧度差异较大，部分城市随着供需关系的改变仍然存在市场过热的可能，部分城市的调控仍将紧盯市场变化并适度进行政策升级。

第三，住房、土地等长效机制建设从中长期引导供需平衡。十九届四中全会在论述中国特色社会主义制度、国家治理体系和治理能力现代化时明确提出要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。这表明，新形势下的住房制度以及相配套的土地制度建设将是国家治理体系和治理能力现代化的重要表现。因此，2020年的长效机制建设仍将聚焦供给端的制度性改革，进一步改善住房供给结构，激活城乡土地资源。基于以上的三大平衡，中央将长期坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位。同时各地继续深化“因城施策”的基本原则适度保持政策优化的灵活性。未来，无论是行业的管理者还是从业者都需要用更加全局的视角、更加平稳的预期来看待市场的发展。