拜登上任初期将如何践行财政承诺？

>> 报告导读/核心观点

拜登上任初期的工作重心仍在内政而非外交，中国暂非核心议题；刺激方案通过财政调解立法、基建2021年暂不发力仍是可能性最高的政策组合。

>> 拜登上任初期的工作重心仍在内政而非外交，中国暂非核心议题

拜登任期前10天的工作重心将围绕大流行，经济，环境和种族平等四个方面开展。一是首日重返巴黎气候协定并推翻“禁穆令”。二是首日落实助学贷款递延、住房驱逐延期等措施。三是次日签署命令推动学校复学以及企业复工；落实财政刺激投放。四是签署命令激励购买美国本土货物；对有色人种社区进行改革。拜登还计划在2月公布《重建美好复苏计划》基建方案。整体来看传达讯息如下：一是根据历史经验，总统任前宣言具备一定兑现度，但是兑现时间往往不及预期。二是拜登上任初期的工作重心仍以内政为主，中国暂非核心议题。

>> 拜登近日发布的1.9万亿美元《美国救援计划》最终落地规模仍有不确定性

一是对符合条件的居民一次性发放1400美元，叠加此前600美元可能使Q1居民可支配收入同比增速上至20%。二是将此前方案中每周额外的失业金由300美元提升至400美元，并将期限延长至9月末。三是向州政府拨款3500亿美元。四是投入700亿美元用于病毒防治。该项方案最终实际落地规模仍存不确定性。

>> 财政调解可帮助民主党立法但仍面临严格的条件限制

民主党在立法过程中绕过参议院冗长辩论的方式有三种：一是以60票直接终结辩论环节，本方案涉及地方政府救援等两党核心分歧领域，争取10位共和党议员支持的难度较大。二是动用核选项（Nuclear Option，是参议院议事规则中废除冗长辩论的政策工具）废除立法领域的冗长辩论规则，预计不会轻易使用。三是财政调解，存在使用可能但限制条件诸多。首先原则上仅可每个财年使用一次。其次使用该项工具的法案内容必须与联邦收支与财政限额挂钩，当前部分措施存在被剔除可能。最后仅可用于联邦预算中的强制支出；《美国救援计划》原则上属于自主支出，将其归类为强制支出并通过财政调解立法可能存在争议。

>> 2021年美国的财政刺激节奏存在三种潜在组合

一是《美国救援计划》通过财政调解的方式推进，基建方案在2021年暂不实质推进，留待2022年以财政调解的形式立法并配合加税或赤字货币化等方式作为资金配合手段。二是《美国救援计划》通过局部措施的退让获取10位共和党议员的支持并通过常规手段立法，而后以财政调解的方式在2021年直接推进基建，美联储可能被迫继续践行MMT为债务买单。三是《美国救援计划》无法获得共和党的支持，民主党放弃立法并将2021年的财政调解用于基建。

美国印度基建落地共振带动商品价格上行；病毒变异导致疫苗失效

拜登于近日发布总规模约1.9万亿美元的《美国救援计划》，在此前《2021年合并拨款法案》中9000亿美元的刺激规模之上进一步增加经济援助力度，但方案仍未最终立法，最终刺激强度仍存在不确定性。当前公布方案的部分核心措施如下：

一是对符合条件的居民一次性发放1400美元的现金，叠加此前9000亿方案中发放的600美元，现金整体补贴力度将达到2000美元，符合此前市场预期。根据美国税务协会的估计，该项支出总额可能接近4630亿美元，可以将美国居民整体税后收入提高约3.6%；根据美国联邦预算委员会估计，刺激方案可能使得1季度居民可支配收入的同比增速上至20%-23%。如果考虑产出增加的额外影响，则收入增长可能超过25%。

二是将此前9000亿方案中每周额外发放的失业救济金由300美元提升至400美元，并将此前3月14日的到期期限延长至9月末。

三是将向州和地方政府提供3500亿美元的财政拨款，但当前该款项在各州之间的分配规模暂未确定。

四是进一步投入700亿美元用于病毒防治，美国近期疫苗接种速度有所提升但整体仍落后于预期进度，预计拜登上任后将以政府拨款为抓手进一步推进疫苗注射。

五是将联邦最低收入水平提高至15美元/小时，当前联邦法律规定的最低收入水平为7.25美元/小时。根据国会办公室测算，底薪调整的政策是一柄双刃剑。一方面，提高后将使得1700万美国工人的工资水平增加；另一方面，企业用工成本提高后可能会开展裁员，将使得130万工人失业。但整体来看该项调整有助于缩小贫富差距，如果该项政策持续至2025年，将使得美国所有家庭的收入水平下降0.1%，但可以使美国年收入在贫困线以下的人口减少约130万。该项政策在推行过程中也可能遭到共和党人的反对，主要原因在于共和党的支持者中小企业偏多，底薪调整会增加大量企业主的人力成本。

9000亿美元的财政刺激方案生效后，美国联邦预算委员会预计2021年的赤字总额将达到2.3万亿美元，此外还可能将2021年美国GDP额外提升6250亿美元（估计范围中值）。如果进一步叠加1.9万亿美元的财政刺激，则2021年美国赤字规模可能上至3万亿美元以上，对GDP的提升作用也将进一步放大，但该项方案的最终落地规模仍然存在不确定性。

民主党当前在立法过程中可能遭遇参议院议事规则中的冗长辩论环节（Filibuster）阻碍，绕过辩论的主要方式有以下三种：

一是以60票的票数直接终结辩论环节，当前民主党在参议院的席位数量仅50席，无法满足票数要求；如欲达60票需另行争取共和党议员的支持，而本次追加方案中涉及地方政府救援、个人现金发放力度增加等两党分歧的核心领域，预计争取10位共和党议员支持的难度较大。

二是使用核选项（Nuclear Option）工具，该方法为一次性工具，一旦使用将废除立法领域的冗长辩论规则。该项工具的使用是双刃剑，民主党一旦使用，未来自身成为少数党后也无法利用该项工具制衡共和党的立法，预计不会轻易使用该方式。

三是财政调解工具，使用后可在联邦财政赤字和债务上限相关的立法过程中直接绕过冗长辩论并将法案送入立法投票环节，1980年以来国会曾经以该种方式立法超过20部，诸如2020年奥巴马的平价医疗法案、2017年特朗普的减税法案都使用该种途径立法通过，但该种方式有多项使用条件。首先，该项工具原则上仅可在每个财年使用一次，一旦使用2021财年不得再在其他立法过程中使用该选项。其次，是使用该项工具的法案内容必须与联邦收支与财政限额挂钩，拜登《美国救援计划》中诸如直接现金发放、失业救济金、减税等均符合调节方案的使用条件；但提高联邦最低工资标准以及带薪假等问题是否符合调解程序的使用标准则存在不确定性，存在调解立法过程中被剔除的可能。最后，财政调解立法仅可用于与联邦预算中强制支出相关的部分；联邦预算共分为三种类型，分别为强制支出（法律规定的必要支出）、自主支出（通过拨款法案实施的政府支出，这项支出是财政政策的可选部分）以及债务利息；而拜登的《美国救援计划》原则上属于自主支出，如要将其归类为强制支出并以财政调解形式立法，可能在参议院仍需经历两党争议。

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