央行李波：重点加强对加杠杆、债务等监测，研究可量化的宏观审慎政策目标

5月22日，中国人民银行副行长李波在2021清华五道口全球金融论坛发表主旨演讲，李波指出，中国在探索构建货币政策与宏观审慎政策双支柱调控框架上面，起步比较早，积累了不少有益经验，取得了积极成效。但宏观审慎政策还处于它的“儿童期”或者说“少年期”，还有很大的成长空间。

我们要研究更加明确可量化的宏观审慎政策目标，包括最终目标和中间目标；要明晰顶层架构和权责划分；要明晰我们宏观审慎政策的治理架构。

建立全覆盖的金融风险监测预警体系，重点加强对加杠杆行为、债务及金融周期的监测，有针对性的创设政策工具，做好重点领域的宏观审慎管理，逐步将主要的、重要的、有系统性影响的金融活动、金融机构、金融市场和金融基础设施纳入宏观审慎管理。

要强化“双支柱”调控框架的协调配合，继续推动货币政策调控框架从数量性调控为主，向价格性调控为主转变，增强货币政策操作的规则性和透明度。

同时，在宏观审慎政策方面，充分发挥宏观审慎政策结构性靶向调控的作用，针对房地产金融、跨境资本流动、债券市场等特定领域的潜在风险，及时采取宏观审慎措施，防范系统性风险。

以下为嘉宾发言全文：

在小川行长后面讲是有压力的，小川行长讲得很精彩。会议组织方说给我10分钟左右讲一个题目，我想我今天简单汇报一个题目，就是“关于健全货币政策与宏观审慎政策‘双支柱’框架”。

党的十九大明确提出“健全货币政策与宏观审慎政策‘双支柱’调控框架”，这是我们反思2008年全球金融危机的一个重要成果，也是我们借鉴国际共识并结合中国的现实国情的一个有益探索。那么这个“双支柱”调控框架把保持价格稳定与维护金融稳定的两大目标有机结合，为新的历史时期维护我国宏观经济稳定和国家金融安全发挥了重要作用。

当然我们也要看到，无论从理论还是实践来看，“双支柱”调控框架都还是个新事物，尤其是宏观审慎政策这个支柱，还有很多理论和实践的任务要去完成，需要我们在未来的研究和实践中不断去探索和完善。

我想我就重点讲三点：

第一点，中国在探索构建货币政策与宏观审慎政策“双支柱”调控框架方面起步比较早，也积累了不少有益的经验，取得了积极的成效。这是我想讲的第一点。

早在2008年全球金融危机之前，人民银行就意识到中央银行仅仅关注物价稳定是不够的，维护金融稳定也十分重要。同时我们也认识到，仅仅依靠货币政策很难兼顾价格稳定和金融稳定的双目标。因此，人民银行开始探索使用更多的工具来分担维护金融稳定的调控压力。

现在回头看，当时中央银行采取的窗口指导、信贷政策等操作都部分含有宏观审慎的理念，尤其是2003年人民银行开始引入贷款价值比(Loan To Value，简称 LTV)要求，也就是最低首付比来稳定房地产金融，当时这个工具的使用是很有前瞻性的，大家可以看到2008年危机以来很多国家都学我们，都开始用这个工具来调控房地产金融。

那么2008年全球金融危机之后，按照党中央国务院的部署，人民银行构建宏观审慎政策框架的步伐开始加快，政策协调机制逐步建立，差别准备金动态调整机制、宏观审慎评估、全口径跨境融资宏观审慎管理等工具陆续推出，跨境资本流动、房地产金融等重点领域的宏观审慎管理也不断深入，而且我们在统筹监管系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施等方面都取得了一些有益的进展。可以说，“双支柱”调控框架的逐步建立取得了积极成效。这是我想给大家汇报的第一点。

在第一点这儿再补充两条，一是从协调机制来看，咱们国家也有很大的进展，2013年按照国务院的部署，人民银行牵头建立金融监管协调部际联席会议制度，2017年召开的第五次全国金融工作会议也决定设立国务院金融稳定发展委员会，统筹协调金融稳定和改革发展的重大事项。

所以，在体制机制的建设上，为我们这个“双支柱”调控框架也做了重要的一个部署，也就是我们这个金融稳定发展委员会，大家看到，自从建立以来，我们在金融稳定和改革发展方面的协调力度也明显加大，在体制机制建设上为双支柱做出了很好部署。

二是近年来我国外部环境出现深刻变化，国内也处于一些金融风险“水落石出”的阶段，金融调控面临一些挑战，而这个“双支柱”调控框架的建立，帮助我们较好地应对了这些复杂形势。从结果来看，货币信贷和社会融资规模保持了合理增长，绝大部分金融机构稳健经营，金融市场无序加杠杆和投机行为得到了一定程度的遏制，总的来讲取得了积极成效。这是我想给大家分享的第一条。

第二条我想分享的是，我们“双支柱”调控框架还是处于起步阶段，仍然面临一些挑战，面临一些问题需要我们不断的去研究和探索。

第一个挑战就是：宏观审慎政策的这个框架还不够健全和成熟。相比已经非常成熟的货币政策框架，宏观审慎政策的诞生时间还比较短，还有很大的成长空间。宏观审慎政策有三个特点：

1，宏观审慎政策是针对金融体系中的系统性风险，也就是针对有系统性影响的金融脆弱性，这是第一个特点；

2，宏观审慎政策是针对金融风险的顺周期性和传染性，从宏观的、逆周期的、跨市场的或者说防传染的角度，来出台政策措施；

3，宏观审慎政策的核心关注是金融和经济体系中的加杠杆行为，尤其是具有系统性影响的加杠杆行为。

从国际上来看，有两个领域的宏观审慎政策相对成熟，也比较有共识，一个是《巴塞尔协议III》框架下的资本和流动性的一些新要求，比如逆周期资本缓冲、系统重要性机构附加资本要求、流动性覆盖比率等等，这都是比较有共识的。二是房地产市场的贷款价值比，还有就是贷款收入比等等，这些指标、这些工具也是相对成熟也比较有共识。

在其他领域比如金融基础设施，还有跨境资本流动这些领域的宏观审慎管理或者说宏观审慎政策，现在还处于早期的探索阶段，相对共识也还没有形成太多，所以还需要更多的研究和探索。

从国内来看，有些领域的宏观审慎政策还缺乏明确和可量化的目标，大家知道，货币政策的目标通常很清晰，不管是最终目标还是中间目标，而宏观审慎政策在这方面还有很长的路要走，容易出现政策的缺位和泛化，职责边界和权责分配也还有待进一步厘清，政策制定和执行的效率还有提升的空间，系统性金融风险监测和预警体系也还需要进一步健全，“双支柱”的协调配合也有待进一步加强。这是第一个方面我们还面临的一些挑战和问题。

第二个方面，从“双支柱”的调控框架来看，我们的金融监管架构还有待进一步完善。实施好宏观审慎政策还有货币政策，既需要宏观的、逆周期的和跨市场的视角，也需要落实到具体的监管工具上去，也就是宏观政策落实过程中一些具体的、微观的监管工具。那么，也就意味着我们的宏观管理，不管是货币政策还是宏观审慎政策，都需要和监管政策、监管工具有更好的配合。

第五次全国金融工作会议以来，人民银行的宏观审慎管理和系统性风险防范的职责加强，银监会和保监会合并成为银保监会，金融监管体制改革取得了重要进展。从近几年的实践来看，还有必要进一步强化功能监管和目标监管的理念，所谓“功能监管”，大家都很熟悉了，就是同样的业务应该有同样的监管。

那么什么叫“目标监管”呢?在国际上也叫“以目标为基础的监管”，也就是你的监管目标是什么，你是审慎的目标还是投资者和消费者的保护，这个监管目标是不一样的，如果你是审慎的目标的话，就是审慎监管者；如果你的目标是投资者和消费者的保护，你就是行为监管者，那就是以目标为基础的监管。对于我们来讲，功能监管和目标监管这两方面的监管部署还有提升的空间。这是我讲的第二个问题。

最后，我想再简单分享一下下一步的政策建议。

一是要强化“双支柱”调控框架的协调配合，继续推动货币政策调控框架从数量性调控为主，向价格性调控为主转变，增强货币政策操作的规则性和透明度。同时，在宏观审慎政策方面，充分发挥宏观审慎政策结构性靶向调控的作用，针对房地产金融、跨境资本流动、债券市场等特定领域的潜在风险，及时采取宏观审慎措施，防范系统性风险。要深入研究货币政策与宏观审慎政策的交互机制，厘清不同政策工具的作用方向，机理和适用条件，探索“双支柱”调控框架下的政策协调。

第二个建议就是进一步健全宏观审慎政策框架。刚才我也讲了，宏观审慎政策还处于它的“儿童期”或者说“少年期”，还有很大的成长空间。我们要研究更加明确可量化的宏观审慎政策目标，包括最终目标和中间目标；要明晰顶层架构和权责划分；要明晰我们宏观审慎政策的治理架构。

同时，推动形成科学有效的宏观审慎政策传导机制，提高宏观审慎政策执行的效率和有效性，建立全覆盖的金融风险监测预警体系，重点加强对加杠杆行为、债务及金融周期的监测，有针对性的创设政策工具，做好重点领域的宏观审慎管理，逐步将主要的、重要的、有系统性影响的金融活动、金融机构、金融市场和金融基础设施纳入宏观审慎管理。

第三条建议也是最后一条建议就是，进一步完善金融监管框架。建议在未来的金融监管体制的改革中，进一步统筹好我们的宏观政策和我们的监管政策，同时要强化审慎监管和行为监管，落实功能监管和目标监管的要求，构建符合我国现代金融业发展特点、统筹协调、有力有效的现代金融监管框架。可以考虑将监管部门的审慎监管职能和行为监管职能进一步明晰和分设。

审慎监管刚才我讲到了，审慎监管和行为监管有着不同的政策目标，审慎监管以金融机构的审慎经营为核心，重在风险防范，确保金融机构的稳健，类似医生一样，主要是预防和治疗疾病，这是审慎监管；行为监管以投资者和消费者的保护为核心，重在保护投资者消费者权益，维护市场秩序，类似警察，对违法违规行为要给予严厉的处罚。

所以大家可以看到，审慎监管和行为监管的目标是不一样的，按照国际上最新的以目标为基础的监管来讲的话，怎么样把这两个监管的目标和理念进一步清晰化，并且适当分设，让各自能够更加专注，这是我们下一步金融监管体制改革的一项任务。

本文选编自微信公众号“智管有方”，作者：思懿；智通财经编辑：庄东骐。