十四五：更接地气地创新

本文来源于“中金宏观”，作者为分析师张文朗、郑宇驰等。

“十四五”经济社会发展主要指标有三个特点。GDP指标有所淡化，既突出了质量效益又充分考虑到疫情冲击对GDP增速带来的不确定性。新增了安全保障领域。在主要指标中包含了粮食和能源两方面的综合生产能力。约束性指标主要集中于绿色生态和安全保障领域。在“十四五”规划的20项主要指标中，只有35%的指标是约束性的，集中于绿色生态和安全保障领域。纲要非常重视科技发展和创新，目标设定和运作方面似乎可操作性更强。

创新至上。纲要对科技创新体制机制提出了完善方向，从政府、企业、人才三个方面做出了规划。放弃了以往对研发强度设定目标，改为对研发投入增速设定目标。基础性科研更多需要依靠政府力量，发挥新型举国体制优势；应用型科研更多需要依靠企业。数字经济重要性提升：数字经济核心产业增加值占比要在2020年7.8%的水平上提升至10%。

避免过早去工业化。“十四五”规划中不再像前几个五年规划纲要一样要求提升服务业比重，反而对制造业则要求保持比重基本稳定。其要求“实施制造业降本减负行动”，在税收、融资、用地和其他成本方面降低制造业企业负担。

绿色发展约束性强。虽然在主要指标中有关绿色发展的数量由10条下降到了5条，但全部5项都是约束性指标。“十四五”期间二氧化碳排放强度下降目标为18%，持平“十三五”目标。要求“推进钢铁、石化、建材等行业绿色化改造”，具体要求为“实施8.5亿吨水泥熟料、4.6亿吨焦化产能和4000台左右有色行业炉窑清洁生产改造，完成5.3亿吨钢铁产能超低排放改造”。而2020年水泥产量为24亿吨、粗钢产量为10.6亿吨，2019年焦炭产量为4.7亿吨。

部分基建目标略有下调。例如，新增高铁由“十三五”期间的2.6万公里下调至2.5万公里，新增民用运输机场由“十三五”期间的“50个以上”下调至“30个以上”。但“十四五”期间，新型城镇化、乡村振兴、绿色发展、新基建等方面都会带来一定的基建新增需求。

统筹安全和发展。安全贯穿国家发展各领域和全过程，粮食、能源、金融安全被强调，要求粮食综合生产能力和能源综合生产能力分别保持在6.5亿吨和46亿吨标准煤以上。其他改革亮点包括加快建立现代财政制度和完善现代税收制度；深化金融供给侧结构性改革；深入推进以人为核心的新型城镇化战略等。

正文

2021年3月13日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》（以下简称《“十四五”规划纲要》）发布，以未来十五年的远景目标为引领，对今后五年的具体发展措施做出了部署。我们接下来将解读《“十四五”规划纲要》的几个重点。

绝大部分“十三五”规划目标完成

对“十三五”规划目标完成情况的评估将在2021年上半年进行。以往五年《规划纲要》的专栏一通常都是对上一轮五年规划主要指标的实现情况做出回顾，但是《“十四五”规划纲要》并没有包含这一部分，而是在专栏一直接给出了“十四五”时期经济社会发展主要指标。我们认为，“十三五”规划与全面建成小康社会的目标的截止年份都是2020年，“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，两者的目标有诸多相似之处，某种程度上两者是一体的。因此，对“十三五”规划完成情况的评估要与对全面建成小康社会的评估放在一起来做。而习近平总书记在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》的说明中表示：“明年上半年党中央将对全面建成小康社会进行系统评估和总结，然后正式宣布我国全面建成小康社会。”所以，对“十三五”规划目标完成情况的评估将在2021年上半年进行，并未随着《“十四五”规划纲要》一起发布。

“十三五”规划主要指标中，绝大部分约束性指标完成，少数预期性指标受疫情冲击而未完成。从“十一五”开始，原本沿袭苏联的“计划”便改成了更为符合中国现实情况的“规划”。而《规划纲要》的主要指标分为两类：预期性和约束性。前者是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现，政府要通过创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境，并适时调整宏观调控方向和力度，综合运用经济政策引导社会资源配置，努力争取实现。后者是在前者的基础上进一步强化了政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现【1】。从现实的角度来看，更应将规划作为一个系统，对于《规划纲要》中某一具体目标的实现不必过分纠结。从“十三五”规划的主要指标实现情况来看，呈现出以下特点：

► 绝大部分约束性指标完成。民生福祉、资源环境的主要指标绝大部分是约束性的。约束性指标中，除了新增建设用地规模未完成以外，其他指标都得到了完成。

► 受疫情影响，部分预期性指标未完成。经济发展、创新驱动的指标都是预期性的。而受到疫情的影响，经济发展相关的指标部分未完成。服务业增加值比重和研发经费投入强度也没有达到目标。

“十四五”发展指标的三个特点

对比《“十四五”规划纲要》和《“十三五”规划纲要》主要指标，我们发现有以下特点：

►GDP指标有所淡化。“十四五”规划和2035年远景目标中并未包含GDP增速的具体量化指标，取而代之的是“国内生产总值年均增长保持在合理区间、各年度视情提出”和“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”。这种对GDP增速目标的淡化既突出了质量效益又充分考虑到疫情冲击对GDP增速带来的不确定性。

►新增了安全保障领域。统筹安全和发展是“十四五”规划的一大主题，在主要指标中也新增了这一领域，包含了粮食和能源两方面的综合生产能力。近年来面临经贸争端和疫情冲击，完全依靠全球产业链的弊端不断显现，在“十四五”期间保障粮食和能源安全对于经济发展的意义重大。

►约束性指标主要集中于绿色生态和安全保障领域。“十三五”规划的25项主要指标中，52%是约束性的，除了资源环境领域指标都是约束性的以外，在民生福祉领域中，也有3项指标是约束性的。而在“十四五”规划的20项主要指标中，只有40%的指标是约束性的，除了1项在民生福祉中，其他集中于绿色生态和安全保障领域。

创新至上

科技创新的重要性在中国人口红利渐远、金融周期下行的背景下不言而喻。《“十四五”规划纲要》对科技创新体制机制提出了完善方向，从政府、企业、人才三个方面做出了规划。

放弃了以往对研发强度设定目标，改为对研发投入增速设定目标。以往规划中，研发强度（研发支出占GDP比重）虽然是预期性指标，但实际完成情况往往低于预期。而“十四五”规划设定了“研发经费投入增长7%以上、力争投入强度高于‘十三五’时期实际”的目标。从国际比较来看，中国研发投入强度相对于发达国家相同发展阶段要偏高，但是相对于发达国家目前的水平，例如韩国（4.8%）、日本（3.3%）的水平来说还有较大差距。

基础性科研更多需要依靠政府力量，发挥新型举国体制优势。基础性科研具有一定公共品性质，如果完全交由市场来做的话会出现投资不足的情况，需要更多发挥政府的作用。《“十四五”规划纲要》要求“加快构建以国家实验室为引领的战略科技力量”，主要领域聚焦于“量子信息、光子与微纳电子、网络通信、人工智能、生物医药、现代能源系统等”。对于基础研究，还要“加大基础研究财政投入力度”，“对企业投入基础研究实行税收优惠”，“基础研究经费投入占研发经费投入比重提高到8%以上”。而2020年基础研究占整体研发经费的比重为6.2%，较2015年末提升了1.1个百分点，因此“十四五”期间基础研究占比需要呈现加速提升状态。

应用型科研更多需要依靠企业。企业对于市场需求更为了解，能够根据实际情况进行应用型研发，是研发资金的主要投入主体，2019年占比76%，高于政府占比（20%）。这个比例虽然高于德国、美国，但是与日本、韩国相近。因此，在这个方面，公共政策更多是以各种机制激励企业加大研发投入：《“十四五”规划纲要》就在税收、政府采购、国企考核等方面提出了改革方向。

对于人才来说，更多需要体制机制的改革来激发其创新活力。中国已经拥有全球最多的理工科毕业生，2016年中国STEM学科应届毕业生人数为467万人，占全球比重为37%，比第二名印度还多209万人，这为未来的科技创新打下了坚实的基础。在机制体制方面，《“十四五”规划纲要》提出了“探索建立技术移民制度”、“赋予更大技术路线决定权和经费使用权”、“依法保护企业家的财产权和创新收益”等改革措施。

数字经济重要性提升。战略性新兴产业和数字经济核心产业是《“十四五”规划纲要》中唯二的提出增加值占比要求的行业。对于战略性新兴产业的占比要求为17%，虽然仅较“十三五”的15%的要求提升了两个百分点，但是较2019年11.5%的实际情况提升了5.5个百分点。对于数字经济核心产业，《“十四五”规划纲要》要求在2020年7.8%的水平上提升至10%。数字经济目前在全国层面尚缺乏明确的定义：2021年1月8日，全国统计工作会议制定的2021年统计工作的重点任务之一就是“研究数字经济增加值核算方法”。从《浙江省数字经济核心产业统计分类目录》来看，主要包括计算机、通信和其他电子设备制造业，电子信息机电制造业，专用电子设备制造业，电信、广播电视和卫星传输服务业，互联网及其相关服务业，软件和信息技术服务业，文化数字内容及其服务业中的部分行业。

避免过早去工业化

保持制造业比重基本稳定。“十四五”规划中不再像前几个五年规划纲要一样要求提升服务业比重，只是要求“促进服务业繁荣发展”，反而对制造业则要求保持比重基本稳定，既要改造提升传统产业，又要发展壮大战略性新兴产业。过去几年中国制造业比重下降速度较快，引起了“过早去工业化”的担忧。而贸易争端和疫情冲击下，中国完备的制造业体系体现出了独特的优势和韧性。

《“十四五”规划纲要》要求“实施制造业降本减负行动”。税收方面，除了《政府工作报告》中已经明确的“将制造业企业研发费用加计扣除比例提高到100%”和“对先进制造业企业按月全额退还增值税增量留抵税额”，还提出“聚焦支持稳定制造业、巩固产业链供应链，进一步优化增值税制度”。融资方面，“扩大制造业中长期贷款、信用贷款规模，增加技改贷款，推动股权投资、债券融资等向制造业倾斜”。用地方面，“推动工业用地提容增效，推广新型产业用地模式”。其他成本方面，“允许制造业企业全部参与电力市场化交易，规范和降低港口航运、公路铁路运输等物流收费”。

过去10年来中国制造业占比下降较多。2011年以后至今，中国的产业结构发生一种趋势性变化：制造业占GDP比重不断下降，由2011年的32.1%下降到了2020年的26.2%；而服务业占GDP比重则由2011年的44.3%上升到了2020年的54.5%。对于中国这样一个人均GDP刚刚超过1万美元的发展中经济体来说，对比其他成功跨越中等收入陷阱的经济体来说，这种去工业化的趋势也来得过早了一点。

绿色发展约束性强

绿色发展仍然是《“十四五”规划纲要》的发展重点。虽然在主要指标中的数量由10条下降到了5条，但全部5项都是约束性指标。碳减排方面，《“十四五”规划纲要》要求“实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度”，“十四五”期间二氧化碳排放强度下降目标为18%，持平“十三五”目标。值得注意的是，过去的经验是实际执行情况一般好于官方目标。例如，“十二五”规划的碳排放强度降低目标为17%，而最终实际下降了20%；2019年碳排放强度较2015年下降18.2%，提前完成了“十三五”规划目标。非化石能源占一次能源消费比重要求在“十四五”期间达到20%，而“十三五”目标（15%）在2019年就已经超额完成，达到了15.3%。《“十四五”规划纲要》要求“合理控制煤电建设规模和发展节奏，推进以电代煤”。单位GDP能耗方面，《“十四五”规划纲要》目标为下降13.5%，“十三五”的目标是“下降15%”。地级及以上城市空气质量优良天数比率方面，在2020年87%的水平上略微提升至87.5%；地表水达到或好于Ⅲ类水体比例方面，在2020年83.4%的水平上进一步提升至85%；森林覆盖率方面，在2019年23.2%的水平上提升至24.1%。以上三项在“十三五”期间都是超额完成目标。主要污染物下降目标较“十三五”略有下降。

加强部分工业行业绿色化改造。《“十四五”规划纲要》要求“推进钢铁、石化、建材等行业绿色化改造”，具体要求为“实施8.5亿吨水泥熟料、4.6亿吨焦化产能和4000台左右有色行业炉窑清洁生产改造，完成5.3亿吨钢铁产能超低排放改造”。而2020年水泥产量为24亿吨、粗钢产量为10.6亿吨，2019年焦炭产量为4.7亿吨。

部分基建目标下调

中国基建仍有一定空间。虽然中国基建存量排名世界第一，但是由于人口总量大、区域发展不平衡，基建质量排名并不高：《全球竞争力报告2019》认为中国基础设施质量排名全球36位，低于中国整体的全球排名（28位）。具体到“十四五”期间，新型城镇化、乡村振兴、绿色发展、新基建等方面都会带来一定的基建新增需求。前期《交通强国建设纲要》、《国家综合立体交通网规划纲要》等文件的出台为未来的基建指明了方向。

部分基建目标略有下调。例如，新增高铁由“十三五”期间的2.6万公里下调至2.5万公里，新增民用运输机场由“十三五”期间的“50个以上”下调至“30个以上”，新增污水收集管网由“十三五”期间的12.6万公里下调至8万公里。新增城市轨道交通运营里程保持3000公里不变，新增城际铁路和市域（郊）铁路运营里程目标为3000公里，而“十三五”末的规划存量总共2000公里。但需要注意的是，从“十三五”规划的经验来看，基建实际完成情况可能会偏离规划值。

统筹安全和发展

安全贯穿国家发展各领域和全过程。例如，在提升产业链供应链现代化水平方面就要求“推进制造业补链强链，强化资源、技术、装备支撑，加强国际产业安全合作，推动产业链供应链多元化。”从实际情况来说，虽然近年来中国整体上对于全球价值链的进口依赖度逐渐降低，但2018年仍然有13%的出口增加值来自于国外，同时32%的出口增加值被用于国外再出口。

粮食、能源、金融安全被强调。部分初级产品和关键技术的进口能否得到保证是一个重要的安全问题。整体粮食的进口依赖度不高，2020年为17.6%，但是部分品种，如大豆2019年的进口依赖度高达83.1%；原油（2019年）、天然气（2020年）、铁矿石（2020年）的进口依赖度分别为72.7%、43%、57.9%，集成电路也是大量依赖进口。《“十四五”规划纲要》要求粮食综合生产能力和能源综合生产能力分别保持在6.5亿吨和46亿吨标准煤以上。而2020年粮食产量达到6.7亿吨，且连续6年保持在6.5亿吨以上；2020年一次能源生产总量和能源消费总量分别为40.8、49.8亿吨标准煤，而能源综合生产能力指煤炭、石油、天然气、非化石能源生产能力之和，与以上两个指标定义有差异。金融安全方面要求“保持宏观杠杆率以稳为主、稳中有降”，我们认为一方面要认识到疫情冲击后，整个“十四五”期间宏观杠杆率都有下降的要求，另一方面也并不意味着政策面会采取激烈去杠杆的方式来压降杠杆率。

还有哪些改革亮点？

加快建立现代财政制度和完善现代税收制度。《“十四五”规划纲要》要求“保持合理的财政支出力度和赤字率水平”，“完善跨年度预算平衡机制，加强中期财政规划管理”等，对于地方政府债务，一方面要求“建立健全规范的政府举债融资机制”，另一方面要求“稳妥化解地方政府隐性债务，严惩逃废债行为”。对于税收制度，《“十四五”规划纲要》要求“健全直接税体系，适当提高直接税比重”“完善个人所得税制度，推进扩大综合征收范围”。相比发达国家，中国的间接税占比偏高、直接税占比偏低，而间接税具有一定的累退性，不利于缩小贫富差距。因此，《“十四五”规划纲要》提出的“适当提高直接税比重”恰逢其时。对于备受关注的房地产税，《“十四五”规划纲要》要求“推进房地产税立法”，与《“十三五”规划纲要》表述一致，节奏仍然比较稳妥。

深化金融供给侧结构性改革。《“十四五”规划纲要》继续强调金融要有效支持实体经济。对于资本市场，《“十四五”规划纲要》重申“大力发展机构投资者，提高直接融资特别是股权融资比重”；“全面实行股票发行注册制，建立常态化退市机制，提高上市公司质量”；提出“发行长期国债和基础设施长期债券”，“探索建立创新产品纠偏和暂停机制”等。

深入推进以人为核心的新型城镇化战略。无论是财政资金、用地指标，还是基本公共服务，都要跟随人口流动来确定。例如，《“十四五”规划纲要》提出“根据人口流动实际调整人口流入流出地区教师、医生等编制定额和基本公共服务设施布局”，“鼓励都市圈社保和落户积分互认、教育和医疗资源共享”等。《“十四五”规划纲要》要求“完成 2000 年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造”，而2020、2021年的目标分别为新开工改造城镇老旧小区3.9万个和5.3万个。

注释：

[1] 发展改革委主任马凯解读“十一五”《规划纲要》，http://www.gov.cn/zwhd/2006-04/07/content_247930.htm