深入逐条解读，民促法送审稿为何如此大威力?

本文来源微信公众号“小草消费升级研究”，作者吴劲草。原标题：《深入逐条解读<8月10日民促法实施条例(修订草案)(送审稿)>》。

笔者按：自从2015年起，“民促法修法”这个事，就成了一个IP，涉及利益太过广泛，但具体操作上存在着巨大的模糊空间，笔者有幸经历了2015年开始的三年修法路。也见证了这三年修法过程当中，教育产业的巨大变革。8月10日这一篇送审稿中，有一些牵动人心的条例，我认为有必要进行一个客观的解读。

2018年8月10日，中国司法部官网发布了①《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》，并配套发布了②《关于《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》的起草说明》和③《司法部关于《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》公开征求意见的通知》两篇文件，一共三篇文件。

条例制定背景

自2016年11月7日，民办教育促进法三审通过之后，理论上“民促法修法”这个事就通过了。理论上“民促法正式施行时间”是2017年9月1日。各种操作理应落地。但是事实上，因为涉及的利益方过于广泛，让主管部门也很难办，于是至今为止大部分具体操作采取“拖字诀”，到现在为止，营利性，非营利性的具体登记方法，都没有一个确定的方案，大部分学校，也采取“既非营利性学校，也未明确登记为非营利性学校”的维持现状态度。

我们认为，本次，依然没有对具体营利性&非营利性登记有一个明确的方案，只有看到“去某某级别民政部门登记”，或者“去某某级别教育主管部门登记”或者“去某某级别工商主管部门登记”，给出了详细登记流程，才会真正引发实质上的登记管理变化。

而与此同时，2016年11月7日起，民办教育的营利性得到了确权，2017年起，十余家中国民办教育公司(办学范围包括幼儿园，中小学，高校)纷纷在港股和美股上市，通过VIE协议控制的形式来实现控制关系的一体化。

本次条例是一个什么规格的文件?

本次条例的名称是《民促法实施条例(修订草案)(送审稿)》，所以，首先，这是一个送审稿，还需要不断修订，其次，配套发布了《司法部关于《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》公开征求意见的通知》，其后预计还会进行相当的修订。另外需要注意的是，本文件是司法部出台的，而非此前的教育部。而在发布送审稿的同时，发布了一个征求意见，这个是比较罕见的操作。

重点条例解读：

第七条：公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的，应当经主管部门批准，并不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得以品牌输出方式获得收益。

第七条国金解读——学校品牌使用的规定：此前，很多民办学校是使用公办品牌，比如XX学校(某知名公办学校)XX分校这样的模式来完成的，本次条例原则上禁止了这种行为，一方面也是希望“以民办模式来打造民办品牌”，具体操作上也是这样的，宇华教育旗下的学校在上市前，就改掉了北大附中河南分校的称呼，全面统一改为“宇华教育”品牌。这也体现了民办品牌精神的落地。对于高校来说，很多民办高校此前是以“公办大学独立学院”的形式存在的，我们认为本条或加速推进独立学院的转设工作。

第十二条：同时举办或者实际控制多所民办学校、实施集团化办学的社会组织应当具有法人资格，具备与其所开展办学活动相适应的资金、人员、组织机构等条件与能力，并对所举办民办学校承担管理和监督职责。实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校。

集团化办学的社会组织向集团内民办学校提供教材、课程、技术支持等服务以及统一组织教育教学活动的，应当符合国家有关规定并建立相应的质量标准和保障机制。

集团化办学的社会组织不得滥用支配地位，排除、限制竞争，所属民办学校应当依法独立开展办学活动，存续期间所有资产由学校依法管理和使用。

此外，在《送审稿起草说明中》，也专门提到：针对实践中存在的同一举办者同时举办多所民办学校等集团化办学的现象，《送审稿》在第十二条承认已经客观存在的集团化办学行为。为防止风险，同时提出五点要求：一是集团化办学的举办者应当具有法人资格;二是要具备相应的条件与能力，对所举办民办学校要承担管理和监督职责;三是提供的教材、课程、技术支持等服务以及统一组织教育教学活动的，应当符合国家有关规定并建立相应的质量标准和保障机制;四是所属民办学校应当依法独立开展办学活动。五是不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校。集团化办学的社会组织不得滥用支配地位，排除、限制竞争。

第十二条国金解读——集团化办学和并购管理的规定：这一条是潜在影响可能最大的一条，“实施集团化办学的，不得通过收购兼并，加盟连锁，协议控制方式控制非营利性学校”，如果简单粗暴的理解，那就是“非营利性学校不能并购了，那中小学受影响比高校大，因为中小学1-9年级必须是非营利性的”。

但这里面有三层含义其实是不清晰的

①第一层是——什么是集团化办学?此前的相关释义是——20世纪90年代提出，集团化办学指“以行政指令为主，兼顾学校共同意愿，将一所名校和若干所学校组成学校共同体(名校集团)，以名校为龙头，在教育理念、学校管理、教育科研、信息技术、教育评价、校产管理等方面统一管理，实现管理、师资、设备等优质教育资源的共享。各名校集团以名校校长为领衔校长，由专家顾问、各校区校长组成的决策机构负责学校共同体的整体规划，并形成相应的执行系统、监督反馈系统。名校和各校之间既有统一的协调和管理，以保证同样的教育品质，各校之间又相对独立，追求各自的办学特色，实现互惠互助，共同成长。”

我们简单的理解，集团化办学是20世纪90年代提出的，“一个名校带很多其他学校”的这种模式，这与上市公司层面的“同一控制旗下的学校集团”是不是一回事，可能还需要进行讨论。

②第二层是——收购兼并，加盟连锁，协议控制，到底该如何界定?收购兼并的主体是什么?是学校办学主体，还是学校外部管理咨询公司主体，还是变更学校举办人?这个一直以来，没有一个明确的定义?但是本次重点提到了“协议控制的方式”，也就意味着，如果监管进一步趋严，至少对于“民办初中小学”来说，依靠外延并购的思路发展是遇到些问题的，而更需要依靠内生的增长。

③第三层是——营利性&非营利性的分类管理，到底什么时候能落地?那么现在的民办学校是营利性，还是非营利性?很多人可能会认为“是非营利性，有一部分需要转成营利性”，理论上来说，高校，高中，幼儿园可以声明为营利性，初中和小学，只能声明为非营利性，

但是实际上，现在大部分学校，“既没有声明是营利性”，“也没有声明是非营利性”，大体采取的是一种“维持现状”的态度。因为现在对于具体学校，既没有动力去做这个声明，也没有具体的登记方法可以依照。

但是如果本次《送审稿》确实按此来操作，那么可以预见的影响是——高校和幼儿园，大概率会去想办法去申报为营利性，那么未来有效税率可能会提升一些，同时对于划拨土地可能需要也进行一个转设，对高校的实际影响是相对少的。而对于K12学校，则会更多考虑维持VIE的方式，更多的以内生为方向去进行发展。

第十五条：设立招收幼儿园、中小学阶段适龄儿童、少年，实施与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关的补习辅导等其他文化教育活动的民办培训教育机构，应当依据民办教育促进法第十二条的规定，由县级以上人民政府教育行政部门审批。

设立实施语言能力、艺术、体育、科技、研学等有助于素质提升、个性发展的教育教学活动的民办培训教育机构，以及面向成年人开展文化教育、非学历继续教育的民办培训教育机构，可以直接申请法人登记，但不得开展第一款规定的文化教育活动。法律、法规、国务院行政规范性文件另有规定的，从其规定。

民办培训教育机构应当具备与所实施教育活动相适应的场地、设施设备、办学经费、管理能力、课程资源、相应资质的教学人员等，具体办法由省级人民政府教育行政部门会同有关部门制定。

第十五条国金解读——民办培训办许可证的规则：这一条难得的，给予了培训机构“去哪登记”这个具体的操作方案，可以认为是一个“落地程度较高”的法案提案。总体来说，是对民办培训机构有了更具体，或者说，更强势的管理。“民办培训机构办证”是一个说了两年多的问题了，我的观点是，宜早不宜迟。

第十六条：利用互联网技术在线实施学历教育的民办学校，应当取得同级同类学历教育的办学许可和互联网经营许可。

利用互联网技术在线实施培训教育活动、实施职业资格培训或者职业技能培训活动的机构，或者为在线实施前述活动提供服务的互联网技术服务平台，应当取得相应的互联网经营许可，并向机构住所地的省级人民政府教育行政部门、人力资源社会保障部门备案，并不得实施需要取得办学许可的教育教学活动。

实施培训教育活动的互联网技术平台，应当对申请进入平台的机构或者个人的主体身份信息进行审核和登记。

第十六条国金解读——互联网的规则-变得更严：十六条里一方面是说，“学科&学历培训”的在线教育，除了需要取得互联网经营许可，还需要取得教育相关部门的的许可，而对于素质化或者职业化的在线教育，只需要取得互联网经营许可，不需要教育许可。至于英语教育，我倾向于认为只需要取得互联网许可。

第三十一条：实施学前教育、学历教育的民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，可以在审批机关核定的办学规模内，自主确定招生的范围、标准和方式，与公办学校同期招生。义务教育阶段的民办学校应当主要在审批机关管辖的区域内招生，有寄宿条件的可以跨区域招生。跨区域招生的比例和数量，应当向当地教育行政部门备案。招收接受高等学历教育学生的应当遵守国家有关规定。

第三十一条国金解读——保障民办学校自主招生权：这一条核心的内容就是“保障民办学校的自主招生权”，这一个也是25年民办教育改革的一个重大成果。

总结：第十二条应该是潜在影响最大的一条，这里面折射出一个问题：即现在的学校，大部分既没有声明为营利性也没有声明为非营利性，也体现出民促法落地的操作性缺失和动力缺失。那么如果第十二条从严执行，并配套加强营利性&非营利性管理的落地的话，我们预计，未来高校和幼儿园大概率会声明为营利性，以保证其并购扩张发展，故高校和幼儿园有效税率预计会一定程度提高，此外，划拨土地可能会有一些性质变化的过程，而K12学校，大概率会选择以内生发展作为其主要发展的路径。

如果这个法案从严执行，学校集团的发展，可能是会一定程度上放缓的，主要体现在并购层面的放缓，但对于办学者和投资者来说，其利空因素，倒也不必恐慌，因为对于地方政府来说，供需关系是存在缺口的，财政资源的投入不足，使得一线，二线和三线等人口流入的城市，中小学，和高校(尤其是中小学)，都是供不应求的，所以地方政府需要民办资本去补充学校，但是这个地方就出现了一定程度的政策矛盾，地方政府需要民办资本进行学校的补充的环境，近5年可能都不会有明显的改善，所以具体操作上的尺度问题，可能也不必那么悲观。

对于高校来说：如果营利性转设配套进度能跟上，那么高校大概率会选择营利性转设，那么就是有效税率提高，加上土地上的一些补足，对于并购来说，只是并购流程的一些修正，甚至对于并购是利好。最坏的影响也不会太坏。

对于K12学校来说：营利性的问题出现了政策矛盾，我们认为K12学校目前会维持现状，内生性的发展应该不会受到太多阻碍。但政策本身有解释不清楚的地方，这个一时半会可能政策操作方向还看不清。对于现在经营者的动作，我们认为未来可能有两种可能，一种是就按现状继续推进，第二种是分离幼儿园和高中部分，转设为营利性，有效税率提高，而1-9年级部分，还是按照管理服务的方法来进行，但是需要细化管理服务的内容(这一点和4月份的法条是相关的)。

对于地方政府来说：因为人口结构(2006-2017人口回暖和一二三线城市人口的流入)和撤校并校(1990-2010，适龄人口下滑使得出现全国性的撤校并校)的原因，现在形成了地方不论是K12学校还是高校，都有相当大的供不应求，地方财政投入都是不足的，需要民办来补充，这个情况未来5年内都会存在。因为这个法条具体操作，还是交由地方政府的。所以如果这个法条在后续推进中，保持当天的模糊不清的状态，那么实际落地可能会出现相当大的困扰，所以也有比较大的概率，会维持现状，实际在地方推进较慢。（编辑：刘瑞）