2万亿法案主要目的是什么？什么情况下会出现新的刺激法案？

本文转自微信公号“宏观长春”，作者：国君宏观

导 读

2020年美国2万亿刺激法案，重点在于保就业和维持经济政府正常运转。如果持续时间超预期，美国可能推出新一轮刺激方案。

摘 要

2020年美国2万亿刺激法案力度空前。一是出台时间更快，2009次贷危机ARRA法案推出时，美国经济已衰退14个月;二是投资规模更高，约占美国GDP约9.3%;三是与货币政策组合拳同时打出。

2万亿法案中第一部分重点在于援助企业与个人。第一部分约为1.8万亿美元，由大企业援助(5000亿元，占25%)、小企业援助(3770亿元，占18%)、失业补助(2600亿元，占13%)、个人直接补助(3000亿元，占15%)、各州政府拨款(1500亿元，占7.5%)及其他响应资金(1677亿元，占8%)组成。针对企业与个人的补助合计15870亿元，约占第一部分拨款的79%。

2万亿法案第二部分重点在于部门拨款。对各部门的拨款约为2400亿元，占到整个法案的12%。其中与其直接相关的，是450亿美元的灾难救援基金(偿付州和地方政府的医疗响应、社区服务等)及270亿元的应急基金(用于研发疫苗和治疗手段，储备医疗用品)。其中，在响应及疫苗研发之外，交通、农业和教育是政府在全美范围扶持的三个重点方向。

整体来看，2万亿法案有三个主要目的。一是防止失业及对个人补助，资金占比69%;二是推动美国经济和政府部门政策运行，资金占比20%;三是加强防控和公共卫生系统建设，资金占比6%。

2万亿法案聚焦于短期影响，挽救企业资金链和避免失业。从实施时间来看，个人失业金补助覆盖到2020年底，小企业援助主要覆盖4-5月的就业，大企业援助主要覆盖二三季度的就业。如果持续时间延续到三季度，随着经济情况的逐步恶化，企业和个人可能要再次陷入到破产和失业危机中。

如果持续时间超预期，美国可能推出新一轮刺激方案。一方面加强对经济的支持力度;另一方面致力于提高美国经济的长期竞争力。鉴于此，2008年TRAP法案和2009年ARRA法案的投向，就可以作为我们判断美国下一个刺激方案的参考。

正 文

一、2万亿法案全透视——保就业为主，防控为辅

1.1. 2万亿刺激法案：更快、更大规模、与货币政策同时发力

2020年美国2万亿刺激法案的规模和力度，远超2009年刺激法案。2009年2月17日，在美国进入经济衰退期14个月后，美国总统奥巴马签署了《2009年美国复苏与再投资法案》(ARRA法案)。法案涉及投资总额7870亿美元，法案生效时间为2009年至2019年。对比来看，此次美国2万亿刺激法案有几个大不同：

1)本次2万亿法案出台时间更快：2008年次贷危机最初在金融系统内部爆发，因此奥巴马政府最开始以救助金融系统为主要任务，在2008年10月3日国会通过了以“不良资产救助计划”为核心的《2008年经济紧急稳定法案》(Troubled Asset Relief Program，TARP法案)。随后，为了应对金融危机引发的经济衰退，美国国会在2009年初通过ARRA法案，此时美国经济已衰退14个月。

2)本次2万亿法案投资规模更高：2万亿投资计划约占美国GDP约9.3%，而2009年ARRA法案7870亿美元，占到2008年美国GDP14.7万亿美元的5%;TARP法案最初规模为7000亿美元，后来被削减到4750亿美元。此外，ARRA法案支出进程历经2009-2019年10年时间，而2万亿刺激计划则即时生效。

3)此次2万亿法案与货币政策组合拳同时打出：此次2万亿法案出台，与美联储的组合拳几乎同时打出，这也是与前次计划的一个显著不同。以图1为例，我们将道琼斯指数开始下跌作为观察美国两次危机的起始点，次贷危机中，在多次降息直至降至0(2008年12月)以后，美国才启动ARRA法案(2009年2月)。而此次2万亿刺激法案，与美联储的两次降息(3月3日、3月15日)及+CPFF+PDCF+MMLF+临时美元流动性安排+无限量QE组合拳几乎同时打出。

1.2 2万亿法案第一部分1.8万亿，重点在于援助企业与个人

2万亿法案整体分为两个部分，第一部分为失业保护、为美国家庭和企业提供的援助、支持美国的卫生保健系统抗击冠状病毒、经济稳定、冠状病毒救助基金及其他共计六章内容;第二部分为针对于联邦政府各部的拨款情况。

2万亿法案中第一部分重点在于援助企业与个人。第一部分约为1.8万亿美元拨款，整体由大企业援助(5000亿元，占25%)、小企业援助(3770亿元，占18%%)、失业补助(2600亿元，占13%)、个人直接补助(3000亿元，占15%)、各州政府拨款(1500亿元，占7.5%)及其他响应资金(1677亿元，占8%)组成。可以看出，针对企业与个人的补助合计15870亿元，约占第一部分拨款的79%。接下来，我们将全方位透视法案扶持的重点。

1.2.1 第一章“保持美国工人的有酬和受雇行为”

本章节主要围绕着3770亿针对于小企业的援助展开(又被称为PPP计划)。这里小企业是指雇员不超过500人的企业(包括独资企业，独立承包商和个体经营者，住宿和餐饮服务每个营业地的员工少于500人)。在3770亿美元的援助中，3490亿美元贷款为企业支付工资、租金等，期限为2年，利率为1%。如果公司可以在8周内维持雇佣人数，并且这笔贷款被用于工资单、租金、抵押贷款利息或公用事业，小企业管理局将免除贷款，但是至少75%的免除金额必须用于工资。单笔贷款的最大额度是公司前一年中平均每月工资成本的2.5倍，但是不得超过1000万美金;公司可以从4月3日开始申请，计划有效期截止到2020年6月30日。

3770亿美元的援助中，170亿美元用于帮助小企业偿还现有贷款，100亿美元直接津贴帮助小企业(又被称为经济伤害灾难紧急贷款EIDLs，每家拨付最高1万美元)，以支付包括提供带薪病假、维持薪资留住员工、承担因供应链中断的成本增加、支付租金或抵押贷款等各种经营成本。

1.2.2 第二章“为美国工人，家庭和企业提供的援助”

本章节主要围绕着5500亿元针对于个人的补助展开。补助主要分为两部分，一部分是大流行性失业援助，共计约为3000亿元;一部分为对个人直接派发现金，共计约为2500亿元：

1)失业援助直至2020年底，额度提高600美元。失业援助对应的失业期限是2020年1月27日至2020年12月31日，个人可获得援助的总周数不得超过39周。国家向个人支付定期补偿金，金额根据州法律确定的金额，再加上额外的600美元。

2)对于个人的直接现金派发截止2020年底。法案规定每个成年人1200美元，每对夫妇2400美元，每个儿童500美元。个人收入达到7.5万美元、夫妻收入达到15万美元后，获得的金额将逐步减少，执行期限截止2020年12月31日。

救济也搭配了其他措施，核心在于维护小企业现金流，鼓励小企业不要裁员。除了救济外，法案还包括了其他降低中小企业营业成本的措施，包括企业有资格获得雇员留用税抵免(雇主能以雇员工资的50%来抵扣雇佣税，适用于2020年3月12日以后及2021年1月1日前支付的工资)、企业和个体经营者可以延迟缴纳工资税(雇主在2020年所欠社会保障税中所占的份额，可以推迟两年支付)、纳税时企业可以增加利息开支抵扣额、提前申请企业替代最低税额(AMT)抵免退款等。可以看出，种种措施核心就是降低企业雇佣人员的成本，保证小企业的现金流，激励企业不要裁员。

1.2.3 第三章“支持美国的卫生保健系统抗击冠状病毒”

本章节主要围绕着解决医疗资源供应短缺、为患者提供医疗保健、卫生保健工作人员补助、教育、病假、卫生和公共服务扩展等与响应的内容展开，其中，值得注意的有：

1)卫生保健人员为期5年的补助和培训计划：2021至2025年财政年度共计补助13亿美元，用于卫生专业人员相关补助;5年内共计2亿美元用于老年医学有关的教育和培训;5年内共计5.85亿美元用于护理人员发展。短期内将对医疗系统的人力资源带来一定的冲击，而美国2万亿法案在短期内迅速反应，加大了未来5年内对于卫生系统人力资源的支持。

2)近期解雇人员可以当做带薪休假处理，并且可以获得工资税抵免：2020年3月1日之前被该雇主解雇的雇员，并且在该雇员解雇前最近60个日历日中为雇主工作了不少于30天，并被雇主再次雇用的可执行带薪休假。对于提供给员工和家庭的紧急带薪休假，公司将获得工资税抵免。用人单位每天为雇员支付的带薪休假每天不得超过200美元，总数不得超过1万美元。

3)其他提高卫生系统的补助及措施等：为社区健康中心提供40亿美元补助;为国家卫生服务公司提供3.1亿美元补助;为糖尿病计划提供2.4亿美元补助;为国家健康保险的资金计划提供1300万美元的额外资金;为老年地区机构提供750万美元的补助;为老龄化和残障资源中心提供500万美元的额外资金。

1.2.4 第四章“稳定经济，援助陷入困境的经济部门”

本章节主要围绕着5000亿元针对于大企业的补助展开。其中，250亿美元为客运航空公司、40亿美元为货运航空公司、170亿美元为维护国家安全企业提供贷款和贷款担保，4540亿美元向为企业、州或市提供贷款的金融系统提供流动性。贷款或贷款担保的期限尽可能短，不得超过5年。

但是，对于扶持企业有如下要求：

1)不得随意解雇：在2020年9月30日之前，企业应该保持其截至2020年3月24日的雇佣水平，不得将其雇佣水平从该日期的水平降低超过10%;

2)受益员工为美国人：企业在美国有重要业务，其大部分员工都在美国，在贷款期限内以及贷款偿还完成后的两年内，企业不会外包工作;

3)不得回购股票、进行分红：在贷款或担保日期之后的12个月内，所有符合条件的企业不得进行以下操作：回购股票、派发股息或进行其他资本分配。

4)高管不得趁机加薪：年薪超过42.5万美元的雇员薪酬将以目前水平为上限，遣散费则以两年的薪酬为上限。年收入超过300万美元的员工的薪酬上限为300万美元，再加上他们2019年薪酬中超过300万美元部分的一半。

5)贷款接受监督：任何由总统、副总统或国会议员拥有或控制的公司都没有资格获得这些贷款。五名成员组成国会监督委员会将会监督贷款的投向。

6)维护工会的权利：在贷款期限内以及贷款偿还完成后的两年内，企业不会废除现有的集体谈判协议;在贷款期限内，对工会组织保持中立。

与对小企业提供的援助相比，对大企业的援助条件更为苛刻。条款不仅要求大企业不得随意解雇员工，也要求高管不得趁机加薪，公司不得回购股票及分红。针对于大企业的贷款是不予免除的。与此相对应的是，小企业如果能证明贷款是向工人支付的工资等成本性支出，则贷款可以予以免除。

除此之外，此章节也提供了2020年停止征收航空旅行税和燃油税、联邦抵押贷款延期、不得强行通知出租人在30天内撤离、暂停发起丧失抵押品赎回权的程序等其他稳定经济的内容。该计划还授权财政部重新启用外汇稳定调节基金，向货币市场共同基金提供紧急流动性，并放松对银行和信用合作社的某些资本要求。

1.2.5 第五章“冠状病毒救助基金”及第六章“其他规定”

第五章节主要围绕着1500亿元针对各州市的补助展开。法案规定给各州、部落政府和地方政府单位拨款1500亿美元，每个州获得补助都不得少于12.5亿美元。

第六章节题目为“其他规定”，主要是对于邮政部门的规定。法案规定邮政服务局可以从财政部借入不超过10亿美元作为响应的费用;优先考虑在紧急状态下运送医疗物品、可以按照邮政服务局认为必要的形式和方式建立临时递送点。

1.3 万亿法案第二部分——部门拨款，交通、食品和教育是重点

在响应及疫苗研发之外，重点支持交通、食品和教育。对于各部门的拨款约为2400亿元，占到整个法案的12%。其中与直接相关的，是450亿美元的灾难救援基金(偿付州和地方政府的医疗响应、社区服务等)及270亿元的应急基金(用于研发疫苗和治疗手段，储备医疗用品)。除此之外，需要值得注意的是，在响应及疫苗研发之外，交通、农业和教育是政府在全美范围内扶持的三个重点内容：

1)交通系统补助：法案对于公共交通系统的补助约为250亿元，主要用于补偿因冠状病毒公共卫生紧急事件而维持服务的运营成本和收入损失;针对于机场的补助约为100亿元，以及对于铁路公司的拨款约为10亿元。

2)农业及食品：对农民补助约为95亿元，主要用于为受冠状病毒影响的农业生产者提供支持，包括农民、粮食系统(包括农贸市场，饭店和学校)以及畜牧生产者(包括乳制品生产者);国内食品计划补助约为251亿元，其中对于儿童营养计划约为88亿元，以及158亿元的营养补充协助计划(食品补助计划有效期至2021年9月30日)。

3)教育稳定基金：308亿元的教育稳定基金，包括州紧急教育救济基金、中小学应急救助基金、高等教育紧急救助基金、对非公立学校的援助;其中135亿美元用于当地学校和项目，140亿美元用于帮助大学。

二、2万亿法案投向分析——何以振兴美国?

2.1 第一要务是防止失业及对个人补助，资金占比69%

法案的第一要务是防止失业，及对个人的补助，共计投入资金13810亿元，占比69%。法案从多个角度来救济企业、防止失业：1)3770亿针对于小企业的援助;2)4540亿美元向为企业、州或市提供贷款的金融系统提供流动性;3)5500亿元针对于个人的补助，包括大流行性失业援助及直接派发现金。三部分共计投入资金13810亿元，占比69%。

针对于小企业的救济覆盖了美国一半的就业人口。据美国小企业管理局最新报告，截至2015年的最新数据，全美共计3020万个小型企业，占据了全美企业数量的99.9%;这些小型企业共雇佣了5890万人，占私人劳动力的47.5%。小企业在2015年创造了190万净就业机会，其中20人以下的公司创造了净就业110万个。而全美在2015年全年新增的非农就业人数为271万人，这说明小型企业贡献了大多数的新增就业。

2.2 第二要务是推动美国经济和政府部门政策运行，资金占比20%

法案的第二要务是推动美国经济和政府部门政策运行，共计投入资金4090亿元，占比20%。法案从多个角度对美国政府部门、关乎国家安全的企业等进行援助，以维持经济和政府部门的正常运转：1)1500亿元针对各州市的补助;2)250亿美元为客运航空公司、40亿美元为货运航空公司、170亿美元为维护国家安全企业提供贷款和贷款担保;3)2130亿元对于包括交通、农业和教育等各部门的拨款;合计三个部门共计拨款4090亿元，占比20%。

2.3 第三要务是加强防控和公共卫生系统建设，资金占比6%

整个法案用于医疗的款项约为1270亿美元。法案对于医疗方面的支持较为分散，一部分针对于医疗系统的措施位于第一部分的第三章节“支持美国的卫生保健系统抗击冠状病毒”，一部分针对于医疗系统的补贴、基金等位于第二部分针对于各部门的拨款。

在第二部分中，法案向医院、公共和非营利性医疗机构以及医疗保险和医疗补助供应商提供1000亿美元拨款，医院可以为应对冠状病毒相关的一系列支出申请资金，包括建造临时结构和医疗用品。法案还成立了270亿美元的公众卫生和社会服务应急基金用于疫苗开发购买和医疗设备，其中160亿元用于战略性国家储备，34亿元用于生产和购买疫苗、治疗剂、诊断剂和小分子活性药物成分等。

对于医疗款项的分配法案并未做具体进一步规定。对于1000亿美元如何分配，法案并无详细的规定。因此，后续可能要要如何在医院中分配资金，是否会补偿为大量低收入或无保险患者服务的医院、如何根据预期的发展情况分配资源等问题，做进一步讨论。法案要求国务卿必须在60天内向国会提交的报告中，提供包括州一级的资金分配等更进一步的细节内容。

不过，法案放松了法律法规相关要求，以灵活的应对。法案要求联邦政府和产业界合作，维持关键医疗用品的库存和供应链，如防护设备和治疗药物。另外，要求健康保险公司承担对病毒的检测以及将被开发的治疗和疫苗的费用，并且支持卫生保健提供者自愿跨越州界线抗击。它放松了许多法律、医疗保险支付规则和药品审批要求，以允许更多的灵活性来应对紧急情况。此外，法案还建立了450亿美元的赈灾基金用于偿付州和地方政府的医疗响应、社区服务和采取其他安全措施的费用，170亿美元用于退伍军人事务部下属的机构为退伍军人提供医疗。

2.4 法案的潜在问题：小企业界定模糊、大企业不愿意被救助

一方面，小企业的定义，过于宽泛，导致援助有可能会被大企业拿走。虽然美国救助申请已经正式展开，但在哪些企业应该拿、何时能拿，其实法案的定义有很多模糊。小企业的定义以“单个营业地500人”以下作为标准，不考虑营业额等其他因素，定义过于宽泛。宽泛的定义使得快餐连锁店、住宿业巨头等大公司也可以去参与竞争，他们拥有专业的财务团队和法律知识，能够最大程度地受益;而真正困难的小微企业由于没有足够的资源和力量在这场申请中竞争，很可能会被挤出局。

另一方面，大企业是否愿意接受贷款救济，还有待观察。我们可以看到，法案中对于大企业接受救济的约束更大，包括高管不得加薪、企业不得回购股票等。如果考虑到法案给的种种束缚，大企业可能会无视法案，通过裁员、削减业务等来维持现金流。

三、以史为鉴，美国下一个刺激法案投向哪里?

2万亿法案聚焦于短期影响，挽救企业资金链和避免失业。从具体的措施来看，个人失业金补助覆盖到2020年底，小企业援助主要覆盖4-5月的就业，大企业援助主要覆盖二三季度的就业，均是短期对冲措施。如果持续时间延续到三季度，随着经济情况的逐步恶化，企业和个人可能要再次陷入到破产和失业危机中。

如果持续时间超预期，美国可能推出新一轮刺激方案以支持经济。参照2009年的ARRA法案，在减税和政府纾困计划外，对于劳动、健康和人权服务、教育及能源与水资源，是在10年过程中逐步投入的。因此，如果持续时间超预期，美国可能继续研究推出大规模刺激方案，一方面加强对经济的支持力度;另一方面致力于提高美国经济的长期竞争力。鉴于此，2008年TRAP法案和2009年ARRA法案的投向，就可以作为我们判断美国下一个刺激方案的参考。

2008年的TRAP法案以救助金融市场为主，部分投向了汽车行业。TRAP投向银行救助(55%)、信贷市场救助(4%)、房地产(8%)、AIG(15%)、汽车行业(17%)。

2009年的ARRA法案主要内容为免税、纾困及软实力提升，持续时间为2009年至2019年。ARRA计划中占比最大的部分为减税，减税和税收直接支出计划规模共计约2883亿美元，占到了总计划的1/3。其次为针对于各级政府的纾困计划，共计900亿美元。第三部分，是劳动、健康和人权服务、教育及相关部门的预算内支出，共计712亿美元，通过10年逐步投放到经济系统内，对于提升美国教育、医疗等软实力发挥了积极作用。另一方面，能源与水资源方面的507亿美元投入，同样加快了美国国内的电网现代化建设、能源基础设施维护保养、能源储备研究开发等进度。